Публикации

Мы верим, что нужно делиться знаниями

Банкротство государства как институт международного права: анализ европейских правовых реалий

Продолжающийся европейский долговой кризис уже почти десять лет является угрозой как для европейской, так и для мировой экономики. Вероятность дефолта одной из стран помимо прямых последствий создает риск возникновения «эффекта домино».
Processed with VSCO with fs16 preset

В то же время очевидно, что многие европейские страны доказали стойкую неспособность платить по счетам и все действия предпринимаемые Европейским Союзом направлены скорее на рефинансирование их долгов, что в конечном счете лишь увеличивает масштаб проблемы. Создание различных нормативно-правовых механизмов решения долговой проблемы в силу политических и финансовых причин не принесло успеха на настоящий момент и не дает больших надежд на успех в ближайшем будущем. А раз так, то изучение европейского правового регулирования механизма дефолта государства представляется крайне актуальным. Более того, в свете того, что многие государства, не входящие в Европейский союз размещают свои долговые расписки (бонды) на европейских торговых площадках и как следствие подчиняют их европейскому регулированию, этот механизм может иметь прямое или косвенное применение в отношении иных стран. К актуальным примерам такой ситуации, грозящей государству дефолтом, можно отнести и отказ Украины от погашения выпущенных в конце 2013 года и размещенных на Ирландской фондовой бирже долговых бумаг, принадлежащих Российской Федерации.

Совокупный суверенный долг государств еврозоны (ЕА19) в 2015 году превысил 93% совокупного ВВП [1], при этом у наиболее проблемных стран Греции, Ирландии, Португалии, Италии он существенно превышает собственный ВВП и продолжает расти. В этом контексте европейский долговой кризис как минимум является серьезным региональным вызовом, а как максимум проблемой общемирового масштаба и угрозой существования самого Европейского Союза. Ведущие экономисты признают, что большая часть проблемных долгов не сможет быть ни возвращена в обозримой перспективе, ни надлежащим образом обслуживаема.

И если банкротство для ряда государств неотвратимо или, выскажемся более дипломатично и уважительно к европейским политикам и экономистам, которые отчаянно пытаются сотворить чудо, крайне вероятно, то пришло время для выработки эффективного правового механизма с помощью которого будет признана несостоятельность проблемных государств, но при этом минимизирован ущерб экономике региона и мира. Вопрос процедуры государственного банкротства в европейском законодательстве имеет значение далеко не только для европейского региона. Помимо формирования прецедентов имеющих глобальное значение, нельзя забывать и о том, что многие государства, не входящие в Европейский союз размещают свои долговые расписки (бонды) на европейских торговых площадках. Только на Ирландской фондовой бирже размещены долговые расписки и бонды Украины, Армении, Азербайджана, Руанды, Кении, Габона, Нигерии и Ганы [2]. Как следствие, эти государства подчиняют режим обращения своих ценных бумаг европейскому регулированию и соответственно правовая модель дефолта в ЕС может иметь прямое или косвенное применение в отношении иных стран. Как минимум одно из таких государств – Украина, которая не только выпускала свои долговые бумаги на европейских биржевых площадках, но и активно стремится к ассоциации и в перспективе к вхождению в Европейский Союз, уже находится в состоянии технического дефолта. Ее отказ от погашения выпущенных в конце 2013 года и размещенных на Ирландской фондовой бирже долговых бумаг, принадлежащих Российской Федерации, будет интересным примером государственного дефолта, в рамках которого судами и правоприменителями возможно будут сформированы и опробованы новые правовые конструкции разрешения долгового кризиса способные иметь широкое применение.

Попытки формирования актуальных правовых механизмов разрешения долгового кризиса предпринимались и предпринимаются. Еще в 2013 году вступил в силу Договор об обеспечении стабильности, координации и управлении в Европейском денежном союзе, который как показали три года его применения не внес существенных улучшений в ситуацию с проблемными долгами. Сложность ситуации заключается в том, что создание качественной юридической модели еще не будет решением проблемы. Нет однозначного ответа на вопрос о том, кто должен эти меры вырабатывать и утверждать, руководство ЕС, государство-должник или государства-кредиторы. С учетом сказанного и той глубины, которую приобрел европейский долговой кризис, можно с уверенностью утверждать что на лицо абсолютно уникальная ситуация, которая потребует уникальных юридических решений.

При выработке правовых решений нельзя упускать из внимания политический и экономический контекст происходящего. С одной стороны, нормы права и суды не смогут обуздать панику на финансовых рынках и ее распространение на другие страны и поэтому правовая модель должна быть жизнеспособной. С другой стороны, попытки принятия антикризисных мер вызвали недовольство и рост популярности оппозиционных сил как в странах-должниках, так и в странах кредиторах, и в этом смысле необходимо принимать во внимание политические аспекты жизнеспособности любых правовых решений.

Несмотря на уникальность европейского долгового кризиса, недавняя история мировой экономики знает примеры дефолтных и преддефолтных состояний государств. События девяностых годов прошлого века в странах с переходной экономикой возможно впервые продемонстрировали миру масштаб угроз глобализации. Проблемы России вызванные падением цен на нефть и обвалом рубля привели к невозможность обслуживать собственные долговые обязательства и при этом стали причиной турбулентности на финансовых рынках США. В эту же декаду мир потрясло банкротство Аргентины, перенасыщенной средствами иностранных инвесторов в первую очередь институциональных инвесторов из США, которые при первых признаках замедления экономического роста стали выводить капиталы из страны и в конечном счете обвалили экономику в целом. Эти два кризиса стали причиной повышенного интереса к правовому регулированию долговой проблемы в среде ученых и практиков. Однако, последовавший цикл экономического роста снизил внимание к потерявшей на время актуальность проблеме.

Кризис 2008-2009 годов имеет лишь косвенное отношение к рассматриваемой в данной статье проблеме. По большей части он был следствием системных ошибок совершенных регуляторами наиболее развитых стран мира выразившийся в недооценке значения и специфики деривативов и неспособности своевременно реагировать на изменение экономической конъюнктуры. Важным последствием событий этих лет было всеобщее осознание системных проблем финансовой модели Европы. Рост числа безработных и обесценивание активов, привели к тому, что значительная часть европейских государств столкнулась с бюджетным дефицитом. Реакция стран на ослабление финансовых систем была различной: некоторые увеличивали объем внешних и внутренних заимствований, чтобы стимулировать потребление, улучшить экономические показатели и таким образом в будущем увеличить объем налоговых поступлений. Другие страны напротив пошли по пути «затягивания поясов», сокращения бюджетных расходов и увеличения налогов. Одновременно рос интерес инвесторов, переживших обесценивание корпоративных бумаг, к более консервативным и безопасным инструментам, каковыми традиционно считались суверенные долговые инструменты государств Европы. Таким образом, первая группа стран – пытавшаяся стимулировать экономику за счет новых кредитных вливаний получила то, что было на тот момент необходимо: отсрочку по оплате текущих долгов и новые финансовые вливания в экономику. Отсрочен был и глобальный долговой кризис.
Однако уже в начале второй декады 21ого века стало очевидным, что новые финансовые вливания не привели к системным улучшениям экономик стран должников, а напротив лишь усугубили ситуацию. Инвесторы ранее рассматривавшие вложения в суверенные долговые инструменты как тихую гавань для капиталов начали сомневаться в кредитоспособности таких стран как Греция, Ирландия, Португалия и других, что выразилось в падении стоимости долговых инструментов, росте ставок и повышенной волатильности. Как следствие стал развиваться циклический эффект: нуждающиеся страны стали еще больше тратить на обслуживание долгов покрывающих бюджетный дефицит, что окончательно портило и без того проблемную структуру платежного баланса и еще сильнее пугало инвесторов и кредиторов и они увеличивали риск премии по предоставляемым финансовым ресурсам.

В сложившихся условиях у стран отягощенных долговой проблемой оставался очень маленький набор вариантов привлечения новых финансовых ресурсов. Наиболее очевидный источник – это межгосударственные финансовые институты, в первую очередь Международный валютный фонд (МВФ), выступающий в роли агрегатора финансирования государств доноров для предоставления целевых займов нуждающимся государствам. Финансирование МВФ однако предоставляется лишь при последовательном выполнении набора условий, касающихся как правило бюджетной экономии и проведения экономических реформ. По сути, государство для получения очередного транша финансовой помощи должно добровольно допустить вмешательство во внутренние дела внешних управленцев, от часть потеряв независимость в осуществлении экономической, финансовой, налоговой, а иногда и трудовой, таможенной и иной политики. Другим условием, на протяжении всех лет существования МВФ являвшимся квалификационным критерием для государства претендующего на поддержку фонда, было надлежащее обслуживание текущих суверенных долгов. В 2015 году Совет директоров МВФ отказался от этого требования как обязательного и впервые был создан прецедент предоставления займа Международного валютного фонда государству допустившему дефолт по суверенным обязательствам – Украине.
В условиях перехода большинства стран Европейского союза на единую европейскую валюту и соответственно отказа от самостоятельной монетарной политики, финансирование МВФ и иных межгосударственных институтов становится едва ли не безальтернативным.

Набор вариантов действия для стран, которые продолжают вести самостоятельную монетарную политику, таких как Великобритания, Норвегия, Швеция существенно шире. Наряду с манипулированием ставкой рефинансирования, центральные банки могут использовать инструмент, который в последние годы стали называть количественным смягчением, представляющий собой не что иное как увеличение объёма денежной массы. Применяемая центральными банками для увеличения денежной массы технология такова, что выпущенные деньги тратятся на выкуп государственных долговых бумаг и таким образом внешний или внутренний долг сокращается. В конечном счете это приводит к раскручиванию инфляции и по государственным долгам платят те же налогоплательщики особенно те из них, которые имеют монетарные накопления, но не достаточно прозорливы, чтобы на основе анализа макроэкономических данных перестать хранить сбережения в национальной валюте. Экономический эффект близок к прямому повышению налогов, по сути граждане сбрасываются, чтобы отдать долг за возможно слишком хорошую жизнь в прошлые годы или ошибки руководителей страны, однако происходит это в более мягкой форме, путем постепенного обесценивания сбережений и снижения доходов в реальном выражении и поэтому не вызывает столь резкой и негативной реакции населения. В то же время, трудно отрицать существование краткосрочного позитивного эффекта от монетарного смягчения. Государство получает необходимые средства для обслуживания долгов и платежей по обязательствам, срок которых наступил, угроза дефолта перестает быть столь очевидной, инвесторы чувствуют уверенность и как следствие снижают риск премии, в конечном счете затраты на обслуживание долга снижаются. Эффективность количественного смягчения имеет ограничения, государство избыточно стимулирующее экономику на протяжении длительного времени в конечном счете разгоняет инфляцию и подрывает доверие к национальной валюте, в результате чего механизм смягчения перестает работать.

Европейский долговой кризис представляет собой абсолютно уникальную проблему, исключительность которой вызвана спецификой самого интеграционного объединения. Европейский центральный банк императивно определяет монетарную политику стран: устанавливает объем денежной массы и ставку рефинансирования, в тоже время государства участники самостоятельно определяют размер и порядок налогообложения и расходования средств. В момент, когда такой порядок устанавливался, представленное распределение полномочий выглядело вполне логичным промежуточным шагом на пути к более глубокой интеграции. Однако асимметричность экономического потенциала разных государств ЕС, разное качество государственного управления и влияние политических факторов привели к тому, что менее эффективные экономики преследуя популистские цели получили возможность повышать уровень жизни населения за счет внешних заимствований, при этом инструментов количественного смягчения у них уже не было, что в конечном счете привело Европу к современной ситуации, когда эффективные экономики стоят перед выбором, либо вынудить собственных налогоплательщиков заплатить за неоправданно высокий уровень жизни и ошибки государственного управления своих соседей, «напечатать» необходимое количество евро, которые пойдут на выкуп проблемных долгов Греции, Кипра, Испании, Португалии и других расточительных государств, либо допустить возможность дефолта названных экономик, что потенциально угрожает возникновением эффекта домино и развалом интеграционного объединения. В этом контексте выработка правового механизма дефолта государств имеет критическое значение для оценки его последствий, а соответственно и масштаба угроз европейскому единству.
Надо отметить, что проблемные страны еврозоны уже исчерпали иные способы решения долговой проблемы. На помощь приходил МВФ, однако так как его рекомендации не выполнялись большая часть программ была приостановлена, ряд государств не слишком успешно, но уже урезали расходы и повышали налоги, но с учетом огромной долговой массы это не привело к значительному улучшению ситуации. Поэтому выбор из двух вариантов описанный выше становится почти безальтернативным.

Где найти основу для формирования правового механизма, который позволит допустить банкротство государства, при этом не приведя к коллапсу всех сфер экономики? Изучение правовых механизмов банкротства в национальных правовых системах различных государств может служить основой таких поисков. Правовые последствия для частного должника могут быть различными: от относительно легких, как например в Российской Федерации, где за должником сохраняется определенный минимум имущества, а последствия в виде ограничения прав участия в хозяйственном обороте распространяются на сравнительно короткий срок, до достаточно тяжелых, так например в Объединенных Арабских Эмиратах должник отказывающийся платить может быть подвергнут уголовному преследованию и помещен в тюрьму. В ряде стран, например США, законодательство предусматривает несколько механизмов банкротства, отдельные из которых позволяют должнику сохранить существенную долю имущества.

Несмотря на все различия в подходах, большинство развитых государств достаточно детально рассматривает механизм банкротства в своем законодательстве. Сам факт четкого правового регулирования этого процесса снижает уровень неопределенности в экономике, делает риски предсказуемыми и как следствие позитивно влияет на инвестиционный климат. При любом развитии отношений с должником у кредитора или инвестора есть достаточно предопределенный набор и последовательность шагов впереди, реализуемость которых подкреплена монополией государства на принуждение.
Система отношений сложившаяся между государствами должниками и кредиторами выглядит иным образом, что связано в первую очередь со спецификой государств и других публично-правовых образований как субъектов международного права.
В отсутствии регламентированного механизма банкротства государства, каждый дефолт представляет собой уникальный правовой прецедент. История несостоятельности государств показывает что на характер банкротства государства зачастую влияли не только и не столько экономические факторы, такие как размер долга или системность кризиса, а политические аспекты, отношение к военно-политическим союзам или размер армии, а также возможность оказания разного рода давления на должника или кредитора. С учетом того, что государства и другие субъекты международного права должны сами обеспечивать исполнение норм международного права и это одна из характеристик их правосубъектности и механизм урегулирования проблемы несостоятельности формировался в рамках отношений непосредственно должника и кредиторов, но при этом зачастую вопреки интересам кредитора приводил к использованию должником механизмов девальвации и гиперинфляции.

На фоне этого многообразия, в 1993 г. европейские государства связали себя набором соглашений приведших к появлению единой европейской валюты и лишивших суверенных должников «ресурса последней надежды» — возможности простого увеличения денежной массы для погашения долгов. В соответствии с Маастрихтским договором государства присоединявшиеся к Европейскому союзу принимали на себя обязательства по приведению своих экономических систем в соответствие с набором показателей, включающих предельный дефицит бюджета, уровень внешнего долга и другие ключевые значения. В 1997 «Пактом стабильности и роста» были введены дополнительные меры контроля над налоговой политикой государств и введены санкции за нарушении установленных критериев. Предполагалось, что нормы названных документов помогут обеспечить дисциплину среди государств участников ЕС, не допуская с одной стороны существования «налоговых гаваней» внутри союза и прямой конкуренции за средства налогоплательщиков, а с другой будут поддерживать платежные балансы государств в «допустимых» рамках, что в теории должно было исключить возможность появления избыточных внешних и внутренних долгов, а как следствие не допустить суверенной несостоятельности. Тем не менее, договор изначально не проявил признаков исполнимости и нарушался систематически с момента его подписания. «Ряд государств, например Италия и Греция, были приняты в Еврозону несмотря на несоответствие требованиям, другие государства (например Венгрия и Польша) хоть и соответствовали европейской планке на момент вступления, не смогли удерживать показатели на заявленном уровне». [3, P. 12]. Даже двигатели европейской интеграции Германия и Франция не смогли полностью соответствовать установленным самими для себя критериям. Как следствие, механизм санкций не приводился в действие на практике, так как для большинства европейских государств это означало бы штрафовать самих себя, а политический вес тех немногих как Финляндия и Дания, которые укладывались в европейские нормативы не был достаточным. В 2005 г. с одной стороны для приведения регулирования в соответствии с реалиями, с другой исходя из набора политических задач критерии были существенно смягчены.

Таким образом, архитекторы Европейского союза предусматривали определенный механизм на случай несостоятельности государства-участника. Этот механизм говоря медицинским языком предполагал, что профилактика позволит не допустить развития заболевания, но не содержал никаких рецептов на случай, если профилактические меры не дадут результата и пациент окажется в критическом состоянии. Тревожные сигналы не заставили себя долго ждать и почти сразу после смягчения критериев стало понятно, что этого не достаточно, а экономики Греции, Ирландии, Португалии, Италии, Испании и других государств имеют симптомы серьезного экономического недомогания.

Активные попытки исправить ситуацию стали предприниматься после того как реальность перспективы дефолта Греции стала очевидна. В 2010 году Европейский союз совместно с Международным валютным фондом разработал программу помощи Греции, «в рамках которой последней был предоставлен трехлетний кредит в общем объеме 107 миллиардов евро, со своей стороны Греция приняла на себя широкий набор обязательств по сокращению бюджетных расходов и увеличению налоговых и неналоговых поступлений в бюджет». [4] Детальное рассмотрение проблем греческой экономики не является целью данной статьи, но достаточно очевидно, что эффективность набора принятых мер была крайне низкой. За прошедшие шесть лет европейцы не раз возвращались к вопросу рефинансирования Греции в обмен на обязательства «затянуть пояса», реакцией на это становились массовые протесты населения, рост популярности радикальных политических сил и идеи выхода из европейского союза. Результатом этого стал приход к власти в январе 2015 коалиции радикальных левых (СИРИЗА). Правительство сформированное коалицией заняло неконструктивную позицию по отношению к кредиторам и потребовало списания значительной части долгов, вследствие чего соглашение между должником и кредиторами достигнуто не было и 1 июля 2015 года страна допустила технический дефолт, не переведя Международному валютному фонду очередной транш в размере 1,54 млрд евро в рамках погашения задолженности. Тем не менее, через определенное время Греция приняла значительную часть условий кредиторов в замен этого получив очередную отсрочку для погашения долгов. Тем не менее, экономическая ситуация в стране не улучшается, суверенный долг составляет 180% годового внутреннего валового продукта. Греция фактически является государством-банкротом, то есть стоимость ее активов существенно меньше ее активов, а само событие банкротства, точнее его наступление или не наступление полностью зависит от государств кредиторов, которые могут отказать в очередном рефинансировании долга и тем самым запустить процедуру банкротства. Возможно одним из факторов сдерживающих кредиторов от этого шага и заставляющих их вновь и вновь идти на встречу проблемному должнику является как раз отсутствие механизма банкротства. Одним словом не до конца понятно, что произойдет на следующее утро после полного отказа Греции платить по своим долгам.

В средствах массовой информации доминирует мнение, что прямым продолжением банкротства Греции будет ее отказ или «отлучение» от единой европейской валюты. Хотя это и вероятное политическое последствие отказа платить по своим долгам, юридический механизм такого рода дезинтеграционного процесса не очевиден. Действующими международными договорами в рамках ЕС не урегулирован механизм выхода государства из Валютного союза в отрыве от выхода из Европейского союза, последний же хоть и является безусловным правом любого государства участника, но не имел прецедентов ранее и механизм его практической реализации далеко не очевиден.

Схожая хронология развития экономического кризиса наблюдалась и в ряде других европейских стран: Испании, Ирландии, Италии. Однако в отличии от греческой ситуации, меры принимаемые ЕС совместно с МВФ и непосредственно государствами должниками оказывались более эффективными и хоть и не приводили к резкому улучшению, но стабилизировали ситуацию, останавливали рост госдолга, чем формировали основы для финансового оздоровления. С учетом достигнутых соглашений с кредиторами эти государства на сегодняшний день доказали свою способность обслуживать собственные долги и банкротство не представляется непосредственной угрозой.

Более интересна для целей настоящей статьи ситуация в связи с кризисом в республике Кипр 2012 – 2013 гг. История кризиса этого небольшого островного государства развивалась по схожему сценарию с другими терпящими утопающими в долгах экономиками Европы: последствия кризиса 2008 года, крупные вложения Кипрских государственных банков в греческие долговые обязательства, раздутые государственные расходы и рост дефицита бюджета, обвал на рынке недвижимости и раскручивание моховика банковского кризиса, и как следствие падение суверенных рейтингов страны и соответственно увеличение стоимости привлеченного капитала. Особенностью ситуации на Кипре была непропорционально большая доля банковского сектора в экономике страны, при этом банки, в том числе государственные, имели долговые обязательства большую часть из которых составляли обязательства перед иностранными кредиторами. С середины 2012 года Кипрские власти начали переговоры с «Евротройкой» (Германия, Франция, Великобритания) о предоставлении финансовой помощи для обслуживания внешнего долга и поддержания стабильности банковской системы. Из экстренно необходимых 17 миллиардов евро, было согласовано предоставление лишь 10 в рамках европейского стабилизационного механизма, остальные средства Кипр должен был изыскать самостоятельно. Где государство находящееся в предбанкротном состоянии и неспособное платить по догам может быстро взять 7 миллиардов евро? На внешнем рынке сделать это уже не возможно, программа приватизации в случае с Кипром не имеющим крупных ликвидных активов принадлежащих государству тоже не принесет быстрого денежного потока, остается вариант повышения налогов, но сумма огромная и повышение налогов на доходы может дать лишь замедленный эффект.

Путь который избрал Кипр представляет интерес не только с экономической стороны, но в первую очередь интересен как правовой прецедент, который вероятно окажет существенное влияние на формирование правового института банкротства государства.

Если деньги не возможно заработать, занять или напечатать, их остается у кого-то отнять или украсть, что в конечном итоге одно и тоже. Однако, если для индивидов такой способ решения проблемы бюджетного дефицита является прямым нарушением норм уголовного права любого государства, то для самого государства суверенным правом которого является то самое национальное право создавать и изменять остается возможность в отношении себя ответственность за такого рода деяния исключить, на доктринальном уровне объясняя это приоритетом публичного интереса. То, что предприняли кипрские власти с одной стороны можно назвать опасным прецедентом, сущность которого хотя и обречено в определенные правовые рамки, но находится в противоречии с идеологией целого ряда актов международного права, в частности:

  • Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (Российская газета. — 10 декабря 1998 г.), в части ст. 17, запрещающей произвольное лишение имущества кого-бы то ни было;
  • Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. — 1976 г. — №17(1831).), в части ст. 2 запрещающей в частности дискриминацию по признаку имущественного положения, а также дающей право реализовывать дискриминационный подход к иностранцам только развивающимся странам, к которым Республика Кипр не относится;
  • Протокола N1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (Бюллетень международных договоров. — март 2001 г. — №3) в части ст. 1, регулирующей защиту права собственности;
  • Также ряда двухсторонних международных договоров, например, Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Кипр от 05.12.1998 (ред. от 07.10.2010) «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал» (Бюллетень международных договоров, N 12, 1999 год), Договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Республикой Кипр о правовой помощи по гражданским и уголовным делам от 19 января 1984 г. (Бюллетень международных договоров, N 11, 1984 год) и аналогичных соглашений Республики Кипр с другими государствами.

С другой стороны с учетом одобрения этих мер со стороны руководства Евросоюза, их содержание является индикатором того, как далеко готовы зайти государства, чтобы избежать банкротства, которое по экономическим законам абсолютно неизбежно.

Суть принятых руководством Кипра мер была проста. Так как на сегодня эта держава не обладает серьезным военным потенциалом, для того, чтобы совершать опустошающие набеги на соседние государства и путем открытого грабежа наполнить казну и рассчитаться с долгами, она была вынуждена изъять деньги, которые и так находились в финансовой системе страны, но просто не принадлежали государству. Формально комплекс принятых мер состоял из целого набора пунктов, но фактически решение состояло в двух шагов. Во-первых, был введен единовременный налог на депозиты физических и юридических лиц, находящиеся в банках на территории Кипра, при этом у лиц неожиданно оказавшихся налогоплательщиками не было не было никакой возможности этого налога избежать, так как средства уже ранее были заморожены на основании актов центрального банка. Таким образом, хотя буквально норма и не имела обратной силы и распространялась на период после ее вступления в силу, фактически обратная сила закона была в данном случае применена, так как держатели счетов не имели возможности предпринять какие либо действия, позволяющие избежать уплаты налога, как скажем при повышении налога на имущество, собственник может его продать, при увеличении налога на доход, экономически активные субъекты могут отказаться от тех или иных видов предпринимательской деятельности и т.д. В данном случае норма, принятая 26 марта 2013 года была применена по отношению к тем средствам на счетах, которые оказались там на 16 марта 2013 года, когда по решению регулятора приостановила свою работу банковская система Республики Кипр.

Во вторых, на базе принадлежащего на 85% государству и второго по величине в этой стране Кипрского народного банка (оказывал услуги под брендом «Лайки банк» (Laiki bank), «был создан, так называемый, «плохой банк», который был ликвидирован, обязательства по застрахованным депозитам в котором были переданы Банку Кипра (Bank of Cyprus), туда же перешли и активы Лайки банка»[5, P.34]. Держатели крупных депозитов не получили возможности даже истребовать часть собственных средств через механизм банкротства. Первый же по величине банк страны Bank of Cyprus, к слову находящийся в частных руках многочисленных акционеров, было принято решение спасать, тем не менее, «крупные депозиты в нем были фактически изъяты через механизм принудительного обмена на акции этого же банка» [6, P. 67].

Упуская набор не существенных для целей настоящей статьи деталей, связанных с приведенными двумя способами изъятия денежных средств, таких как критерии по которым отбирались «изымаемые» депозиты, количество иностранных вкладчиков, которые пострадали, порядок и процедура изъятия и т.д., можно сделать определенные обобщающие выводы.

Во-первых, суверенный долг, то есть долг перед другими субъектами международного права был поставлен выше государственного долга перед иными субъектами. В этом можно увидеть импликацию приоритета международного права над национальным.

Во-вторых, долги государственных банков и государственных компаний не рассматривались как обязательства государства. Более того, из двух крупнейших банков, один из которых принадлежал государству на 85%, государство при поддержке финансовых властей Евросоюза спасало частный банк. Этот вывод может иметь далеко идущие последствия с точки зрения оценки рисков вложения в ценные бумаги государственных банков и организаций в их сравнении с ценными бумагами государства. Вопрос о том, почему государство не допустило неуправляемого банкротства двух крупнейших банков страны, что было бы возможно более справедливо и даже более законно, сложный. С одной стороны неконтролируемое банкротство привело вы к необходимости еще более массового погашения застрахованных депозитов, а средств в казне на эти цели не было, с другой банки являлись крупнейшими держателями долговых бумаг как самого Кипра, так и терпящей бедствие Греции, попытка погасить эти бумаги привела бы к тому, чего Кипр и Евросоюз пытался избежать, к банкротству.

Третий вывод связан с позицией других государств и их реакцией на кипрский кризис. Руководство европейского союза и Международного валютного фонда одобрило и согласовало примененные методы решения финансовых проблем Кипра и дало четкие сигналы о приемлемости такого рода подходов для спасения кризисных экономик стран-участниц. Руководство отдельных европейских государств в частности Евротройки молчаливо или активно одобрили действия властей Республики Кипр. Третьи государства, играющие важную роль в мировой экономике, такие как США, Япония, Китай по-сути промолчали. Реакция государств граждане и компании которых оказались наиболее существенно затронуты действиями Кипра, таких как Россия, Казахстан, Украина либо вообще не была высказана, либо выражалась в весьма сдержанном осуждении, относившемся скорее к безответственной и непрофессиональной политике экономических властей Кипра, которая привела к кризису такого масштаба, чем к правовой природе мер, которые были приняты. Одним словом разброс большинства оценок был не столь велик и колебался между acceptable (приемлемый) и appropriate (надлежащий).

Представляется, что государства в своей одобрительной или нейтральной реакции примеряли ситуацию кипрского кризиса на себя и оценивали то, на сколько далеко они готовы были бы зайти, чтобы спастись от банкротства и как широко они готовы ради этого трактовать понятие внутреннего суверенитета и территориального господства.

Еще одна терпящая бедствие экономика, которая как представляется окажет влияние на формирование практики разрешения долговых кризисов – Украина. Можно выделить четыре основания, по которым изучение кризиса на Украине, не являющейся участницей Европейского союза уместно в контексте данной статьи. Во-первых, как уже упоминалось ранее, Украина в 2014 году подписала договор об ассоциации с Европейским союзом, чем подтвердила свои намерения стать участником этого интеграционного объединения и приняла на себя обязательства по гармонизации собственного законодательства с европейским. Во-вторых, Министерство финансов Украины неоднократно осуществляло эмиссии долговых бумаг и их размещение на европейских биржевых площадках чем подчиняло их правовой режим европейским нормам и правилам. В-третьих, Евросоюз и ключевые европейские государства на сегодня являются основными донорами украинской экономики и наряду с таким крупным кредитором как Российская Федерация наибольшим образом заинтересованы в разрешении долговой проблемы. В-четвертых, в силу набора политических причин лидеры европейских государств и европейского союза принимают живое и непосредственное участие в судьбе этого государства и в построении ее финансово-экономической модели, что позволяет предположить, что в принимаемых моделях и решениях будет воплощена доктринальная позиция и взгляд европейских руководителей на решение долговой проблемы.

Существует целый ряд принципиальных отличий украинского кризиса в сравнении с другими кризисами в странах Европы:

  • Украина пока не является членом Европейского союза и самое главное имеет собственную валюту — гривну и относительную свободу монетарного регулирования, пусть и ограниченную условиями предоставления финансовой помощи МВФ. В этом контексте ситуацию на Украине уместно сравнивать с кризисом 2008-2011 годов в Исландии.
  • В отличии от ситуации на Кипре и даже в Греции, банковский сектор Украины не представляет собой доминирующей отрасли в экономике. Несмотря на негативное влияние общей экономической и политической нестабильности, банковская система относительно стабильна, существенную роль в ней играют дочерние структуры зарубежных банков, а общий объем депозитов не столь огромен.
  • В отличии от ситуации на Кипре и в Греции, на развитие ситуации на Украине оказывает существенное влияние политический кризис, обусловленный внутриполитическими конфликтами, территориальными спорами и военными конфликтами на территории отдельных регионов. В то-же время, экономический кризис на Украине предшествовал политическому, а влияние политических аспектов на развитие экономической ситуации – разнородно. С одной стороны, крайне сложно в условиях политической нестабильности, смены правительств и военного противостояния заставить экономику функционировать стабильно и поступательно, с другой стороны, европейские кредиторы и Международный валютный фонд принимают названные сложности во внимание и оказывают финансовую помощь Украине на тех условиях, на которых она не была бы оказана другим странам в нормальных обстоятельствах.
  • Еще одним существенным аспектом, который отличает ситуацию на Украине от ситуации на Кипре или в Греции является размер стран и характеристика национальных экономик. Население Кипра менее миллиона человек, Греции примерно десять миллионов, на Украине проживает около 42 миллионов человек. В отличии от Кипра и Греции, где туризм, сельское хозяйство, судоходство и банковский бизнес составляют основу национальной экономики, украинская экономика более диверсифицирована, представлена различными отраслями промышленности, добычей полезных ископаемых и транспортом.

Украинский долговой кризис находится в процессе своего активного развития и далек от завершения, Украина продолжает привлекать финансовую помощь со стороны международных финансовых институтов, в первую очередь МВФ, отдельных членов ЕС, а также ряда государств, таких как США, Канада, Япония. В то-же время, уже сейчас можно выделить ряд обстоятельств, ход развития которых станет основой для формирования дальнейшей практики для разрешения и юридической оценки аналогичных проблем в Европе.

Во-первых, Украина допустила дефолт по облигациям выпущенным в конце 2013 года и выкупленных Российской Федерацией и согласовала условия реструктуризации долгов перед клубом иностранных кредиторов, предусматривающее частичное списание. Можно ли считать Украину государством, находящимся в состоянии банкротства? Исходя из того, что до настоящего момента основным последствием банкротства государства была утрата доступа к рынкам капитала и принимая во внимание, что МВФ с учетом ситуации на Украине изменил правила предоставления финансовой помощи, допустив ее предоставления государствам, которые не в состоянии обслуживать свой внешний долг, видимо мнение руководства государств ЕС и МВФ по этому вопросу отрицательное. Усиливает эту позицию и то обстоятельство, что сам долг является предметом спора: в феврале 2016 года Российская Федерация подала иск в Высокий суд Лондона о взыскании данного долга и хотя спор по-большей части касается статуса долга, а не его наличия, но формально можно говорить о его спорности.

Во-вторых, решение Высокого суда Лондона по иску Российской Федерации станет крайне важным фактором формирования практики по делам, связанным с несостоятельностью государств. В данном случае форма долга – выпуск евробондов – соответствует практике применяемых в частноправовых отношениях, с точки зрения содержания и характера обязательств долг носит публично-правовой характер. Правовые последствия такого решения трудно переоценить, учитывая подход реализованный к частным долгам в рамках кипрского кризиса. Суд неизбежно будет вынужден дать критерии определения суверенного долга и рассмотреть набор смежных вопросов, таких как, «на какой момент долг должен быть квалифицирован как суверенный?», «может ли статус долга меняться с течением времени, если например облигации изначально были выкуплены государством в рамках межгосударственного соглашения, а затем были проданы частным инвесторам?» и т.д.

В-третьих, помимо собственно государственных долгов, у Украины есть еще обязательства по так называемым гарантированным долгам, то есть долгам по долговым бумагам и займам выданным иностранными финансовыми институтами украинским юридическим лицам, как правило государственным, таким как Укрзализницы, Ощадбанк и пр. под гарантии государства. Определение статуса этих долгов также имеет принципиальное значение для формирования практики их взыскания в случае банкротства государства.

В-четвертых, начиная с 2014 года, Украина привлекала финансирование под гарантии иностранных государств, в том числе США. В случае, если экономическая ситуация на Украине не улучшится и страну ожидает банкротство, правовой статус такого рода долгов также представляет теоретический и практический интерес. Будет ли данный долг рассматриваться как суверенный? Будет ли дефолт по такого рода долгам и предъявление требований кредиторами к государствам-гарантам рассматриваться как несостоятельность Украины? Перейдет ли к государствам-гарантам право регрессного требования в случае платежа ими по долгам Украины?

Актуальность долговой проблемы в мире лишь растет, а отсутствие механизма банкротства государств лишь усугубляет эту проблему, внося элемент юридической неопределенности, создавая риски для инвесторов и почву для безответственного поведения государств и отдельных политических деятелей.

Институт банкротства государств, как представляется, будет формироваться практикой взаимоотношения субъектов и наряду с нормами международных договоров важную роль в его оформлении сыграют решения международных судов, актов международных организаций и обычные нормы. Практика разрешения данной проблемы в Европейском союзе будет иметь прецедентное значение, а ход разрешения кризисов в Греции, в Украине и на Кипре вероятно заложит основы исследуемого правового института. Проведенный анализ позволяет сформулировать определенный набор характеристик формирующегося правового института.

  1. В ходе имевших место за последние десять лет экономических кризисов в Европе наметилась четкая тенденция на разделение подходов к суверенным долгам, то есть долгам государств перед государствами и международными организациями и иными долгами, к которым относятся обязательства по коммерческим долговым бумагам, держателями которых выступают различные финансовые институты и частные лица. Формируется позиция, в соответствии с которой государства могут актами национального законодательства заморозить, изменить порядок выплаты или объявить мораторий на выплаты и это будет способом избежать дефолт.
  2. В ходе решения кипрской проблемы были заложены основы института действия государства в условиях крайней необходимости, то есть неких шагов и мер, на которые государство не должно идти в обычном течении событий и которые противоречат концептуальным основам взаимоотношения государств, но в ситуации тяжелого экономического кризиса и угрозы банкротства пойти может и должно. Можно провести параллель с положениями ст. 15 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод», «Отступление от обязательств в чрезвычайных обстоятельствах», которая упоминает угрозу жизни нации, как основание невыполнения обязательств государством. Допустимо ли угрозу банкротства ставить в один ряд с военной угрозы, техногенной катастрофой или народными волнениями, когда государства считают допустимым временное ограничение определенных прав и свобод граждан, в том числе гарантированных международным правом ради защиты публичного интереса, вопрос на который даст ответ правоприменительная практика ближайших лет.
  3. В проблеме формального определения банкротства государства есть два ключевых показателя: объективный и субъективный. к объективному относится набор признаков, который позволит объявить государство банкротом. Этот набор, как нам представляется будет выработан практикой с течением лет. Субъективный критерий относится к вопросу о том, кто имеет право признать государство банкротом? В национальных правовых системах эта функция закреплена за судами. Могут ли эту функцию выполнять международные суда и, если, да, то какие?

Представляется, что правоприменительная практика будет состоять в комбинации следующих подходов. Во-первых, государство может заявить о собственной несостоятельности добровольно, как это произошло с Аргентиной. Во-вторых, такую функцию могут взять на себя международные суды, как действующие на постоянной основе, так и ad hoc, созданные специально для решения спора в отношении конкретного государства. В-третьих, важную роль в этом процессе могут играть международные организации и объединения (клубы) кредиторов.


1. Balance of payments statistics — quarterly data. Eurostat: Statistics explained. [Электронный ресурс]. Дата обновления: 29.04.2016. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Balance_of_payments_statistics_-_quarterly_data (дата обращения: 04.05.2016)
2. Irish stock exchange [Электронный ресурс]. Дата обновления: 05.05.2016. URL: http://www.ise.ie/Products-Services/Listing-Debt/(дата обращения: 04.05.2016)
3. C. Lapavitsas, A. Kaltenbruner, G. Labrinidis. Crisis in the Eurozone. London, 2012.
4. N. Fletcher (9 December 2011). «European leaders resume Brussels summit talks: live coverage». The Guardian (London).
5. J. Theodore. Cyprus and the Financial Crisis: The Controversial Bailout and What it Means for European Union. London, 2015
6. J. Pisani-Ferry. The Euro Crisis and Its Aftermath. New York, 2015


Троицкий Владимир Александрович
Доцент кафедры теории и истории международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета (г. Санкт-Петербург), кандидат юридических наук.

Другие публикации:

Новые тенденции в международном налоговом планировании и международном налоговом контроле

Продолжающийся европейский долговой кризис уже почти десять лет является угрозой как для европейской, так и для мировой экономики. Вероятность дефолта одной из стран помимо прямых последствий создает риск возникновения «эффекта домино».

Новые тенденции в международном налоговом планировании и международном налоговом контроле

Продолжающийся европейский долговой кризис уже почти десять лет является угрозой как для европейской, так и для мировой экономики. Вероятность дефолта одной из стран помимо прямых последствий создает риск возникновения «эффекта домино».