Публикации

Мы верим, что нужно делиться знаниями

Принципы устойчивого развития как фактор международной гармонизации систем технического регулирования на железнодорожном транспорте

В статье рассмотрены различные аспекты имплементации принципов устойчивого развития в системы технического регулирования в контексте проблем иерархии источников права, конфликта квалификаций, асимметричного развития институционального и конвенционного механизмов реализации норм.

Вопросы рассмотрены на примере учета принципов устойчивого развития при развитии инфраструктуры железных дорог. Предлагается подход к детерминации понятия «устойчивого развития» применительно к железнодорожной отрасли и ряд мер повышения эффективности реализации принципов посредствам их интеграции в систему технического регулирования на железнодорожном транспорте.

Применение термина «устойчивое развитие» при рассмотрении различного рода проблем, связанных с железнодорожным транспортом стало нормой. Масштаб деятельности железнодорожных систем государств обуславливает их многостороннее влияние на самые разные сферы жизнедеятельности общества: экономическую, социальную, экологическую, политическую, что в целом не позволяет говорить о возможности успешной реализации принципов и задач глобального устойчивого развития (GLO – global sustainable development), провозглашенных резолюцией семидесятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 [4 ], без учета «железнодорожного фактора». В условиях разнообразия трактовок и комплексности понятия «устойчивое развитие» закрепленных в международных договорах, иных нормативных актах или выработанных доктриной, ключевое значение данной категории на глобальном уровне заключается в признании многофакторности современного мироустройства и нетерпимости к формам и способам развития отдельных сфер, областей и регионов наносящих асимметричный ущерб другим. Устойчивое развитие следует рассматривать как систему – совокупность взаимосвязанных и интегрированных элементов, имеющую региональные и отраслевые подсистемы.

В данной статье речь пойдет об отраслевом элементе глобальной системы устойчивого развития – системе устойчивого развития на железнодорожном транспорте и будет сделана попытка решить следующие задачи:

  • Определить понятие «устойчивое развитие» для целей отраслевого применения на железнодорожном транспорте.
  • Сформулировать принципы и цели устойчивого развития в их отраслевом применении на железнодорожном транспорте России в их соотношении с глобальными принципами устойчивого развития и региональными принципами устойчивого развития в соответствии с законодательством Российской Федерации.
  • Рассмотреть механизмы и способы реализации принципов устойчивого развития и выработать систему критериев оценки эффективности их внедрения на железнодорожном транспорте.

Выработка отраслевого понятия «устойчивое развитие» должна основываться на трех принципах: во-первых, соответствие глобальному подходу к устойчивому развитию как гармоничному развитию отдельных областей сфер и регионов не наносящее ущерб другим и не создающих препятствий для органичного использования задействованных ресурсов будущими поколениями, во-вторых, отражать специфику потребностей отрасли – железнодорожного транспорта, в-третьих, соответствовать пониманию устойчивого развития в странах с высоко развитым железнодорожным сообщением, где «железнодорожный фактор» оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие.

В соотношении с международно-правовыми актами, национальное законодательство многих государств, в частности российское, реже обращается к понятию «устойчивое развитие», тем не менее, одна из лаконичных, но содержательных формулировок предложена в Федеральном законе от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», где «устойчивое развитие» определено как «гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей природной среды». В 1996 году был также принят указ Президента РФ, утвердивший Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Впоследствии задача соблюдения принципов устойчивого развития в различных сферах включалась в целый ряд нормативных актов, в частности Федеральным законом «О внесении изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон 30 декабря 2012 г. №287-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Самую хронологически актуальную официальную трактовку целей и содержания понятия «устойчивое развитие» в Российской Федерации можно вывести из утвержденного президентом РФ перечня поручений по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года. В этом документе, модель экологически устойчивого развития, трактуется как «система позволяющая обеспечить в долгосрочной перспективе эффективное использование природного капитала страны при одновременном устранении влияния экологических угроз на здоровье человека» [5]
Исходя из изложенного, отраслевое понятие «устойчивое развитие» можно сформулировать как «система норм ограничивающих способы, формы и масштабы развития железнодорожного транспорта необходимостью учета интересов развития иных сфер и стимулирующих развитие железнодорожного транспорта как механизма достижения более общих задач глобального и регионального социально-экономического развития».

Способы достижения задач устойчивого развития могут быть систематизированы по классической методологии, применимой к формам реализации норм международного права и разделены на конвенционные и институциональные, тесная взаимосвязь которых должна способствовать скорейшему воплощению названных принципов в жизнь.

Институциональный механизм применяется количественно весьма активно. На глобальном уровне устойчивое развитие стало одним из самых обсуждаемых приоритетов деятельности Организации Объединенных Наций, в виде задачи по управлению совокупным капиталом общества в интересах сохранения и приумножения человеческих возможностей легло в основу деятельности Всемирного банка, закреплено в качестве задачи Всемирной торговой организации. На локальном уровне многие международные организации принимают в качестве одной из ключевых задач обеспечение устойчивого развития государств региона (см. например ст. 3 учредительного акта Африканского союза и преамбулу соглашения о зоне свободной торговли в Северной Америке — НАФТА), либо их учредительные и программные документы формулируют эту задачу иносказательно. Так, Устав Содружества независимых государств, говорит о необходимости обеспечения «всестороннего и сбалансированного экономического и социального развития государств», а в преамбуле Асунсьенского договора о создании общего рынка стран Южной Америки (МЕРКОСУР), высокие договаривающиеся стороны отмечают важность обеспечения баланса и гармонии развития экономики, человеческого потенциала и рационального использования природных ресурсов. Организациям специальной компетенции рассматриваемая проблематика также близка. Международная организация труда (см. например, повестку дня 101-ой сессии (2012 г.) Международной конференции труда), Международной организации уголовной полиции (см. например, документы 80-ой сессии Генеральной ассамблеи ИНТЕРПОЛа) и ряд других организаций многократно ссылаются на важность задач устойчивого развития. Многие международные организации идут дальше «обсуждений и упоминаний», создавая специализированные органы, ответственные за задачи устойчивого развития. Комиссия ООН по устойчивому развитию или Проектная группа по устойчивому развитию Всемирного почтового союза являются примерами реализации такого подхода.

Проблемы устойчивого развития в сфере железнодорожного транспорта и инфраструктуры затронуты в деятельности Международного союза железных дорог (International railway union). Данная организация, хоть и не является субъектом международного права, так как объединяет не государства как таковые, а железнодорожные администрации, тем не менее, играет важную роль в деле гармонизации и унификации правового регулирования в данной предметной области. Иллюстрацией значения проблем устойчивого развития в деятельности организации является тот факт, что в структуре организации работают всего четыре основных департамента: пассажирских перевозок, грузовых перевозок, железнодорожных систем и устойчивого развития. Проблеме устойчивого развития посвящено множество актов, издаваемых МСЖД.

Кроме того, международный институциональный механизм реализуется и путем организации межгосударственных конференций соответствующей тематики, к которым относятся и мероприятия заложившие основы современных принципов устойчивого развития, а именно, международные конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), Йоханнесбурге (2002 г.), а в рассматриваемой нами предметной области на регулярных международных железнодорожных форумах 1520.

На внутригосударственном уровне институциональный механизм реализации задач устойчивого развития как правило находит воплощение в деятельности исполнительной и законодательной власти государств. Так, в Российской Федерации в рамках проведения государственной политики в профильной для себя области руководствуются принципами устойчивого развития Президент и Правительство Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли, Министерство транспорта и ряд других федеральных министерств и ведомств. В структуре Государственной думы Федерального Собрания РФ действует профильная комиссия по вопросам устойчивого развития. Для решения комплекса взаимосвязанных вопросов охраны окружающей среды, здравоохранения и улучшения условий жизни населения, являющихся составной частью принципов устойчивого развития, органами государственной власти государства признающего цели и принципы устойчивого развития должен обеспечиваться баланс глобальных и региональных экологических задач и локальных вопросов сохранения качества окружающей природной среды, минимизации негативных последствий воздействия на окружающую среду различных факторов, обеспечению экологической безопасности при развитии промышленности, транспорта, осуществлении иной хозяйственной деятельности. Для сферы развития железных дорог, принципиальное значение имеет позиция железнодорожных администраций в области применения принципов устойчивого развития. Как правило, эти задачи находят отражение в программных документах профильных органов власти или железнодорожных компаний. Так, в упомянутом выше перечне поручений по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» содержится рекомендация «реализовать меры по стимулированию использования экологически чистого транспорта в целях снижения выбросов вредных веществ при эксплуатации транспортных средств в населённых пунктах с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, включая создание необходимой инфраструктуры, обеспечение приоритетного движения и парковки экологически чистого транспорта, внедрение современных систем управления пассажирским транспортом» [5], что нашло отражение во множестве нормативных актов Министерства транспорта и Федерального агентства железнодорожного транспорта как приоритет развития электрифицированных железных дорог как для городского и пригородного электротранспорта, так и для сообщения дальнего следования. В ОАО “Российские железные дороги” традиционно одним из основных разделов ежегодного корпоративного социального отчета является раздел “Стратегические задачи компании в области устойчивого развития.” Распоряжения Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации» и от 17.06.2008 № № 877-р «О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» также перечисляют принципы устойчивого развития в числе важнейших ориентиров развития. Аналогичная ситуация в большинстве стран мира с развитой железнодорожной инфраструктурой.

Анализ приведенных документов показывает, что в Российской Федерации глобальные принципы устойчивого развития в отраслевом применении на железнодорожном транспорте наделены следующим содержанием:

  • обеспечение экологичности железнодорожного транспорта путем опережающего развития электрифицированных дорог с применением энергоэффективного подвижного состава и технологий, а также сокращение вредного влияния на окружающую среду стационарных объектов железнодорожного транспорта;
  • замена железнодорожным иных видов транспорта, наносящих больший вред окружающей среде и здоровью населения, особенно в густонаселенных городах и прилежащих к ним зонах;
  • обеспечение транспортной доступности удаленных населенных пунктов и таким образом создание условий для повышения мобильности населения.

В сфере учета результатов применения принципов устойчивого развития на железнодорожном транспорте в нашей стране достигнут ряд примечательных результатов. Научными центрами России выработаны критерии оценки эффективности с точки зрения устойчивого развития отдельных подсистем железнодорожного транспорта, в частности, системы оценочных показателей устойчивого развития локомотивного хозяйства [см. 1] и систем энергоснабжения [см. 2], кроме того осуществлена регионализация оценки эффективности, которая проводится не только в системе РЖД в целом, но и на уровне отдельных дорог.

Тем не менее, рассмотренный набор механизмов реализации целей устойчивого развития обладает следующими существенными недостатками, которые позволяют усомниться в их эффективности:

  • размытость самих задач, закрепленных в разнородных документах;
  • изобилие норм рекомендательного характера;
  • отсутствие комплексного подхода в реализации норм права в сфере устойчивого развития, охватывающего всю совокупность процессов, включая обеспечение исполнения норм и ответственность;
  • крайне общий характер задач и способов их решения, малое количество нормативных установлений прикладного характера.

Наряду с констатацией того, что проблема устойчивого развития крайне широко обсуждается и признается значимой повсеместно, встает вопрос об эффективности усилий государств, международных организаций, международных и национальных неправительственных организаций и хозяйствующих субъектов в этой сфере. Оценка эффективности требует выработки системы критериев, которая не может быть объективной без формализации целей. Последняя задача должна быть решена с помощью нормативных актов — источников как национального, так и международного права. Нельзя рассуждать о полноценном устойчивом развитии в отдельно взятом городе или районе в силу самой специфики комплексного характера проблемы, раскрывающейся во взаимосвязанности и взаимообусловленности современного мира. Международное право, воплощающее баланс согласования воль государств, должно сформулировать основные цели и принципы устойчивого развития, а задача национального права сводится к исполнению функций одного из элементов конвенционного механизма реализации норм международного права. Говоря о видах источников международного права, которые на глобальном уровне формулируют цели и задачи устойчивого развития, представляется разумным начать с международного обычая. Сам факт признания «устойчивого развития» критерием «надлежащего» при оценке поведения субъектов международного права, в силу длительности и многократного повторения, можно рассматривать как обычную норму. Среди международных договоров выделим конвенции ООН по охране окружающей среды и ряд других международных соглашений в этой сфере, включая Киотский протокол (сокращение выбросов парниковых газов), Монреальский протокол (сокращение производства и потребления озоноразрушающих веществ), Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием и деградацией земель.
Цели, относимые различными международными договорами к устойчивому развитию – разнообразны и зачастую противоречивы, что делает оценку эффективности реализации задач устойчивого развития затруднительной.

В разных странах делаются попытки закрепить приоритетное значение принципов устойчивого развития в национальном законодательстве. Примеры российских нормативных актов, требующих от субъектов правоприменения учета принципов устойчивого развития были приведены выше.

Возвращаясь к проблеме оценки эффективности решения задач устойчивого развития, отметим, что в условиях размытости целей и комплексности самой задачи, а также отсутствия единых нормативных критериев и показателей, на помощь приходит доктрина. Индикаторы устойчивого развития и системы показателей измерения устойчивости предлагались группами ученых работавших при ООН, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейского сообщества, Всемирной торговой организации и др. Такие показатели должны отражать экономические, экологические, социальные и иные аспекты удовлетворения потребностей населения планеты без невосполнимого вреда возможностям будущих поколений по удовлетворению собственных потребностей.В России секретариатом Национального подготовительного комитета к Всемирному саммиту по устойчивому развитию (при МЭРТ РФ) был подготовлен доклад «Национальная оценка прогресса при переходе Российской Федерации к устойчивому развитию» (2002 г.), содержащий видение индикаторов устойчивости на национальном уровне, отражающий среди прочего и роль транспортных систем в обеспечении устойчивого развития России.

Рассмотренные выше аспекты позволяют указать на ряд недостатков в системе имплементации принципов устойчивого развития в деятельности системы железнодорожного транспорта и сформулировать набор рекомендаций:

  • узкая отраслевая трактовка принципов устойчивого развития как ограничения негативного влияния на окружающую среду и улучшение транспортной доступности отражает далеко не все 17 целей, которые сформулированы Генеральной ассамблеей ООН [4] и не позволяет сформировать полноценную систему принципов устойчивого развития на железнодорожном транспорте;
  • включение принципов устойчивого развития в нормативные акты и документы различного уровня зачастую носит формальный или декларативный характер и не содержит реального механизма реализации;
  • недостаточная интеграция отраслевых механизмов устойчивого развития и глобальной системы устойчивого развития. Отраслевые механизмы устойчивого развития существуют автономно, взаимосвязь с иными национальными и международными механизмами устойчивого развития не носит системного характера.

Исправить эту ситуацию может формирование системы технического регулирования как национальной, так и международной, с учетом принципов и целей устойчивого развития. Именно юридико-технические нормы, как санкционированные государством технические правила и международные технические нормы, как технические правила, закрепленные в форме одного из видов источников международного публичного права (международного договора, международного обычая, акта международной организации или конференции) должны стать мостом между доктринальными идеями закрепленными в актах «мягкого права» и реальными общественными отношениями. Не декларация абстрактных принципов устойчивого развития в нормативных актах высокого уровня и слепое включение положений о важности устойчивого развития в корпоративные и отраслевые документы, а скрупулёзное внедрение этих принципов при подготовке актов технического регулирования представляется способным обеспечить выполнение государствами взаимных обязательств по достижению целей устойчивого развития закрепленных в международных договорах.

Устойчивое развитие как комплексная задача предполагает не только горизонтальную взаимосвязь в части реализации сонаправленных процессов в самых различных областях жизнедеятельности, но и вертикальную систему нормативно-правовой реализации: от общих принципов к прикладным нормам. Такая система должна стать отражением глобальной тенденции интернационализации права, воплощать эффективное сочетание международного и внутригосударственного конвенционных механизмов реализации норм международного права, закрепляющих задачи устойчивого развития в самом общем виде. В России уже 15 лет на основе принципов устойчивого развития формируется новая система технических норм на основе Федерального закона «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ, предполагающая разделение на обязательно применимые и добровольные технические нормы, основанная в целом на классификации нетарифных барьеров разработанной в рамках Всемирной торговой организации [см. 3]. Аналогичные реформы за последнее десятилетие были проведены в ряде стран-участниц Содружества независимых государств. В новую структуру технического регулирования в большинстве стран СНГ входят следующие подгруппы норм: обязательные к применению государственные технические регламенты, обеспечивающие жизнь и здоровье граждан, экологическую безопасность и основные права потребителей; технические стандарты разных уровней, применяемые добровольно, принимаемые специальным органом государства, но с активным привлечением к их созданию отраслевых объединений и иных заинтересованных лиц, направленные на повышение эффективности хозяйственной деятельности и улучшение качества выпускаемой продукции, оказываемых услуг и иные технические нормы. Последние – самая сложная и разнообразная категория норм, включающая в себя стандарты организаций, научно-технических обществ. В эту группу на сегодняшний день входит основной объем норм, регулирующих технические требования к инфраструктуре российских железных дорог.

Формирование «цепочки» нормативных актов: от универсальных нормативно-правовых актов международного права к региональным актам гармонизации и унификации технического права и далее к национальным техническим регламентам, стандартам и корпоративным нормативно-правовым актам изменит ситуацию с реализацией задач устойчивого развития, сняв проблему размытости и общего характера задач, узкой или некорректной трактовки принципов устойчивого развития применительно к отрасли и придаст системе комплексный характер.

Кроме того, переход устойчивого развития в русло технического регулирования создаст новые возможности для оценки эффективности реализации данных задач, включив в их число богатый инструментарий мониторинга правоприменения эффективно реализуемый в разных странах, в том числе в России.

В условиях активного реформирования системы технического регулирования на железнодорожном транспорте России и подготовки ряда новых технических регламентов, содержащих технические требования к наиболее важным элементам и узлам железнодорожной инфраструктуры и подвижного состава, эффект от учета принципов устойчивого развития уже при разработке нормативных актов может оказаться весьма значительным.


Список литературы

1. Новиков В.А., Формирование системы оценочных показателей устойчивого развития локомотивного хозяйства: автореферат диссертации кандидата экономических наук / Сиб. гос. ун-т путей сообщ. 24 с.
2. Кудряшов Е.В., Заренков С.В., Ходунова О.А. Метод расчета эластичности контактной подвески на основе простой конечной элементарной модели. Измерения эластичности// Известия Транссиба, № 4(8) 2011, С.16-26
3. Научная основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации. / Под общей редакцией М.Ч.Залиханова, В.М.Матросова, А.М.Шелехова / Г. Н. Селезнев, В. Б. Христенко, М. Ч. Залиханов и др. — Издание Государственной Думы Москва, 2002. С. 392.
4. Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года [Электронный ресурс]//un.org URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/92/PDF/N1529192.pdf?OpenElement
5. Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года. [Электронный ресурс]// http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53775


Ключевые слова: технические стандарты, стандартизация, устойчивое развитие, техническое регулирование.

УДК 006.015.9:351.812.5:339.972

Другие публикации:

Новые тенденции в международном налоговом планировании и международном налоговом контроле

В статье рассмотрены различные аспекты имплементации принципов устойчивого развития в системы технического регулирования в контексте проблем иерархии источников права, конфликта квалификаций, асимметричного развития институционального и конвенционного механизмов реализации норм.

Банкротство государства как институт международного права: анализ европейских правовых реалий

В статье рассмотрены различные аспекты имплементации принципов устойчивого развития в системы технического регулирования в контексте проблем иерархии источников права, конфликта квалификаций, асимметричного развития институционального и конвенционного механизмов реализации норм.